I. PROBLEMATIQUE
La reforme relative au régionalisme constitutionnel et à la décentralisation de l’Etat Congolais est le résultat d’un compromis politique, entre fédéralistes et unitaristes, consacré par la Constitution du 18 févier 2006.
Ce compromis constitue un succès du Dialogue Inter-Congolais de Sun City, entre acteurs politiques et de la société civile en 2006. Ledit dialogue a mis d’accord une classe politique toujours divisée sur la forme de l’Etat depuis les origines de celui-ci, déjà dès la veille des négociations de la Table Ronde de Bruxelles lors des pourparlers avec le pouvoir colonial belge.
Ce conflit sur fond de clivage idéologique a émaillé la vie politique de la Nation de 1960 à nos jours et toujours menacé son unité.
Les fédéralistes considéraient toujours que seul un Congo fédéral était le gage d’un développement harmonieux pour les communautés de base, car la forme fédérale laisse, selon eux, plus d’initiatives et des ressources aux Etats fédérés et à leurs entités locales.
Les unitaristes eux, rejetaient cette forme de l’Etat qui, pour eux représente une faible propension à la solidarité et à l’unité nationales et de gros risques de division et de sécession pour un jeune Etat, encore en construction.
L’actuelle formule ainsi adoptée par la classe politique a réussi la synthèse des atouts de ces deux formes de l’Etat.
L’objectif ultime du régionalisme constitutionnel adopté à Sun City était donc le développement du pays à partir de la base grâce :
- au rapprochement de l’Administration aux administrés par une bonne division du travail entre le pouvoir central et les pouvoirs provincial et local ;
- à la répartition équitable des ressources du pays entre le pouvoir central et le pouvoir local et aussi entre les provinces les unes par rapport aux autres, suivant les principes de la capacité contributive de chacune et de la solidarité.
Aujourd’hui, le Gouvernement a définitivement engagé le processus de démembrement des provinces et de l’installation des nouvelles provinces pour accélérer la décentralisation.
Dans la perspective d’éviter le rebondissement de la crise entre fédéralistes et unitaristes qui naitrait de la non-application actuelle par nous du régionalisme constitutionnel, la question essentielle qui se pose est de savoir :
- Les provinces et les communautés locales sont-elles satisfaites de l’expérience de gestion des anciennes provinces ?
- Les conditions de démembrement de celles-ci et de l’installation de nouvelles provinces augurent-elles de la réussite réelle du processus au point de garantir la cohésion, l’unité nationale, le rétablissement de l’autorité de l’Etat et d’enterrer une fois pour toutes, le hache de guerre entre fédéralistes et unitaristes ?
A toutes ces questions, nous pouvons, comme dans la 3ème tribune, répondre par la négative. Sauf si désormais les Autorités du pays, pour les 26 provinces, se résolvaient à changer d’orientation.
II. EVALUATION ET PROSPECTIVE
2.1. De l’héritage des anciennes provinces
Il faut noter une nette évolution, lors de la dernière session parlementaire, dans l’effort d’élaboration des textes légaux nécessaires au bon fonctionnement des provinces.
Cependant 10 ans après l’amorce de la réforme, l’évaluation de la gestion des anciennes provinces permet de faire les constats suivants :
1) En matière de mise en place de lois et textes réglementaires comme cadre de référence
Les 11 provinces et les entités territoriales décentralisées n’ont pas disposé d’un cadre légal pour le recrutement et la carrière de leur personnel au sein de la fonction publique provinciale ou locale.
Elles avaient fonctionné sans caisse de péréquation nécessaire pour le financement des investissements dans les provinces à faible capacité fiscale.
Le statut des chefs coutumiers, maillons importants dans la mise en œuvre apaisée de la décentralisation, n’avait pas été rédigé.
Dans de nombreux cas, les lois publiées n’avaient pas connu des mesures d’application par voie réglementaire.
2) En matière de transfert des pouvoirs par le Gouvernement central au profit de provinces
Les provinces sont restées privées de leurs pouvoirs politiques et administratifs tels que leur dévolus par la Constitution.
Les provinces ainsi que les entités administratives décentralisées sont restées dépourvues de leurs personnels propres.
Cette concentration du pouvoir par le Gouvernement central a rendu inefficace son action et celles des provinces, et alourdi les procédures administratives dans la gestion du pays.
3) En matière de rétrocession de 40% des recettes à caractère national, par le Gouvernement central au profit de provinces, on constate que les provinces n’ont pas reçu du pouvoir central, de manière significative, des crédits votés pour elles par le Parlement national.
La quasi-totalité des crédits leur alloués était gérée par le Gouvernement central.
2.2. De la mise en place des nouvelles provinces
Les nouvelles provinces sont-elles des mort-nés ou des prématurés ?
Des mort-nés ou prématurés programmés et pour lesquels les géniteurs n’ont pas prévu la layette : le lait maternel ou le biberon, le berceau (abris), les couches, etc.
Des mort-nés ou prématurés dont les provinces génitrices parce que porteuses des faiblesses chroniques et n’ayant pas bénéficié d’une prise en charge correcte, ont prédisposé leurs rejetons à des malformations congénitales incompatibles à une vie normale.
Rejetons qui, dès leur naissance, ont été mises dans des couveuses.
De leurs couveuses, si certains pourraient sortir décédés, d’autres sortiraient avec des malformations qui demanderont du temps pour être guéries.
Les tares du point de vue institutionnel
Après le démembrement des anciennes provinces, le Gouvernement central éprouve des difficultés sur le plan juridique à installer les institutions de nouvelles provinces. D’où la question : les tâtonnements actuels résultent-ils de l’impréparation ou de la mauvaise interprétation des textes légaux et réglementaires ?
En effet, à ce jour, les nouvelles provinces n’ont pas des responsables à leur tête et la procédure à suivre quant à ce, ne semble pas clairement définie.
Les faiblesses du point de vue administratif et logistique
Sur le plan administratif, les deux composantes des administrations provinciales, à savoir : les services déconcentrés et décentralisés, restent encore dépourvues pour chaque province des appareils administratifs.
Il s’agit :
a) l’absence des textes réglementaires régissant les services décentralisés ainsi que du personnel affecté auxdits services, pour toutes les provinces ;
b) l’absence des services administratifs déconcentrés et du personnel administratif, pour les nouvelles provinces,.
De même, le chronogramme des différentes séquences devant régir la mise en place des organes aussi bien au niveau provincial que local fait défaut.
Du point de vue logistique, il y a lieu de relever l’absence des locaux pour accueillir les services, des équipements et mobiliers, pour leur fonctionnement ainsi que des matériels roulants pour la mobilité du personnel.
Les chefs lieux de nombreuses nouvelles provinces sont de cités ou entités sans statut légal approprié (les cas des provinces du Kwango et du Maï-ndombe).
Les faiblesses du point de vue des finances publiques
Les nouvelles provinces, pour le reste de l’année 2015 en cours, n’ont pas de budget, pour le fonctionnement des institutions et pour les rémunérations des personnels politiques et administratifs d’appoint.
Pour l’exercice 2016, si le prochain budget en ressources propres du Gouvernement central en préparation, maintient les normes de répartition de 2015, et compte tenu de la baisse de cours de produits miniers sur le marché mondial et de réalisations probables à la fin décembre, globalement les comptes pour les 26 provinces, pourront se présenter comme dans le tableau ci-après :
Tableau n°1 : Allocation des recettes à caractère national
entre pouvoir central et pouvoir provincial
en 2015 et 2016
N° Rubrique BUDGET 2015 BUDGET 2016 Variation
du budget
1. Recettes courantes
(Hors TVA remboursable) 5.372mlds 4.875 mlds - 479 mlds
2.
Les 40 % prévus pour les provinces 2.033mlds 1.785 mlds - 248 mlds
3. La part des 40% gérée par le Gouv. Central 1 792 mlds 1.465 mdls - 327 mdls
3.1. Rémunérations 689 mlds 715 mdls 26 mdls
3.2. Investissements 1 103 mlds 750 mlds -353 mlds
4. La part de 40 % versée aux provinces et gérée par elles pour leur Fonctionnement 242mlds 321 mlds 79 mlds
La part versée aux provinces sur total des 40 % 12% 18 %
Source : Budget de l’Etat 2015 et préfiguration du budget 2016
Le montant qui pourra être affecté en 2016 aux 26 provinces au titre des crédits de fonctionnement s’élèverait à 321 milliards de FC, celui des investissements provinciaux pourrait baisser de 1.103 à 750 milliards de FC, soit de 353 milliards de FC.
La rétrocession au titre de fonctionnement va augmenter de 79 milliards de FC.
Il s’agit d’une grande évolution par rapport aux exercices précédents, mais celle-ci reste insuffisante compte tenu du fait que le nombre de provinces va passer de 11 à 26.
Supposons une répartition égalitaire, non pas aux 11, mais aux 26 provinces de ce montant de 321 milliards de FC. Les crédits de fonctionnement moyen seront de 12 milliards de FC par an et par provinces.
L’application de cette option impliquera deux conséquences :
- Chaque province recevra de crédits de fonctionnement en dessous du seuil actuellement versé au Maniema en 2015, c’est-à-dire 14 milliards de FC ;
- Les crédits des provinces de Kinshasa, du Bas-Congo, du Nord Kivu, du Sud Kivu devront être rabattus respectivement de 14 milliards, de 10 milliards, de 7 milliards et de 8 milliards de FC.
Cela représente un crédit mensuel de 1 milliard de FC pour chaque province, soit 1,1 millions $ US pour le fonctionnement de chaque province et de ses entités décentralisées.
En alignant les nouvelles provinces sur le minimum alloué à la province de Maniema, soit 14 milliards de FC en 2015, et en maintenant les provinces non démembrées à leur niveau de 2015, les crédits de 412 milliards de FC sont requis pour le fonctionnement des provinces. Et les crédits d’investissements des provinces seront réduits à dû concurrence.
Quant aux ressources propres des provinces celles-ci seront toujours faibles du fait des assignations parfois fantaisistes de la part des autorités budgétaires (c’est le cas du Bandundu et de l’Equateur) et de leur faible niveau de mobilisation, lequel se situe à moins de 30%.
Tableau n°2 : Prévisions recettes propres de 11 provinces
en 2015 et niveau d’exécution prévisionnelle
N° PROVINCES Ressources propres des provinces
en 2015
Montant Taux d’exécution 30% % par provinces
1 KINSHASA 107,00 32,00 17%
2 BAS-CONGO 30,00 9,00 5%
3 BANDUNDU 41,00 12,00 7%
4 EQUATEUR 77,00 23,00 12%
5 PR. ORIENTALE 34,00 10,00 5%
6 NORD-KIVU 26,00 8,00 4%
7 MANIEMA 11,00 3,00 2%
8 SUD-KIVU 24,00 7,00 4%
9 KATANGA 249,00 75,00 40%
10 KASAI OCC. 11,00 3,00 2%
11 KASAI OR. 17,00 5,00 3%
TOTAL 628,00 188,00 100%
Source : Données du Budget de l’Etat/Edits des provinces
Ce sont ces faibles montants qui indiquent le potentiel fiscal pour les 11 anciennes provinces et qui en 2016 ne vont pas sensiblement varier dans le sens de la hausse et vont être éclatés, pour les provinces démembrées, en deux ou cinq quotités correspondant au nombre de nouvelles provinces issues de chaque ancienne province. Or, ce niveau d’assignation est généralement mobilisé entre 10 et 30%.
Le cas de l’ancienne province du Bandundu pour l’exercice 2015 est inquiétant, car au premier semestre, le niveau de mobilisation s’est élevé à 2,6 milliards de FC sur des assignations annuelles de 41 milliards de FC.
Les difficultés liées à la non-mise en place du fond de péréquation
Le retard pris dans la promulgation de la loi sur la caisse de péréquation risque de priver l’exercice budgétaire 2016 de ± 450 milliards de FC, qui aurait pu permettre de financer l’installation de nouvelles provinces en infrastructures de base, équipements, matériels, mobiliers et autres.
Les difficultés politiques de nouvelles provinces
Les provinces, d’une manière générale, souffrent du manque d’un leadership engagé.
Les partis politiques et leurs dirigeants, de la Majorité comme de l’Opposition, n’ont jamais été intéressés par le sort de provinces. Ce qui les intéresse, ce sont les postes qu’ils peuvent tirer pour leurs cadres.
Rares sont des partis politiques qui se battent, de la Majorité comme de l’Opposition, pour que les provinces reçoivent de la part du pouvoir central, leurs prérogatives constitutionnelles ainsi que les ressources financières leur dévolues par les textes de la République.
Quand bien même leurs cadres sont à la tête de celles-ci, ils se préoccupent peu des résultats à réaliser et des moyens financiers à mettre à leur disposition à cet effet. Il arrive même à certains partis politiques de marchander impunément, à travers leurs députés provinciaux, leur majorité auprès des adversaires, n’étant intéressés que par le pouvoir central.
Les nouvelles provinces comme les anciennes souffriront longtemps encore de cette triste réalité.
En outre, les provinces sont caractérisées généralement par l’absence d’un leadership local, d’une vie politique réelle de la part des partis nationaux et locaux qui y opèrent.
Si avec les 11 provinces, il a été difficile d’identifier les majorités parlementaires, voire gouvernementales à leur tête, il en sera de même pour les 26, après leur installation.
Les nébuleuses à la tête des provinces anciennes et surtout nouvelles, ne permettront pas au peuple d’identifier les partis qui ont le leadership desdites provinces pour que celui-ci se place en position de les sanctionner positivement ou négativement à la fin des mandats.
Cette absence d’une possibilité de sanction bien ciblée au niveau des provinces, n’incite pas à un engagement politique réel de la part de partis ou coalitions politiques à la tête des provinces ou disposant de majorités parlementaires auprès de ces dernières.
Les contraintes socio-économiques
Les anciennes comme les nouvelles provinces ne disposent pas d’un minimum de matrice économique pour leur développement du fait de l’absence pour elles :
- des réseaux routiers d’intégration nationale, provinciale et locale (routes de dessertes agricoles) ;
- d’unités d’adduction d’eau ;
- des centrales hydroélectriques ;
- des réseaux bancaires ; etc.
III. CONCLUSION ET SUGGESTION
3.1. Conclusion
10 ans après, la Constitution de février 2006, comme projet de société de notre pays, n’a pas connu un niveau significatif d’exécution en ce qui concerne les objectifs du régionalisme constitutionnel et de la décentralisation qu’elle consacre.
Les communautés locales n’ont pas obtenu de la part de l’Etat le minimum des conditions de base pour amorcer leur développement et leur auto-prise en charge.
Les textes légaux et réglementaires de référence ont pris du retard pour leur élaboration et leur application.
Les transferts des ressources et des pouvoirs n’ont pas été effectifs de la part du pouvoir central au profit des provinces et des ETD.
L’installation de nouvelles provinces se fait dans la précipitation et l’impréparation.
Celles-ci sont sans ressources pour l’exercice en cours et risquent de ne pas en disposer significativement dans le court et moyen terme de la part du Gouvernement, si celui-ci ne change pas d’orientation pour l’avenir.
La non-application de la Constitution sur toutes ces questions donne des arguments aux fédéralistes qui accusent la forme unitaire de l’Etat comme porteuse des velléités centralisatrices du pouvoir de la part des autorités nationales.
Elle expose le pays à un certain incivisme qu’on constate à l’Est et au Sud de la République, lequel incivisme constitue une menace à l’unité nationale et une remise en question de l’autorité de l’Etat.
3.2. Suggestion
Pour la réussite du régionalisme constitutionnel, le Gouvernement a le devoir de changer l’orientation par une stricte application de la Constitution en transférant aux provinces et aux ETD, les pouvoirs et ressources leur dévolus par cette dernière.
En attendant la mise en place de la caisse de péréquation, le Gouvernement central, à travers le budget 2016, devrait budgétiser au profit des provinces et verser à celles-ci, globalement, en plus des 40% de la rétrocession, les 10% des fonds de péréquation pour les permettre de financer leur installation.
Nous suggérons au Gouvernement de verser aux provinces, désormais, la totalité des crédits liés aux investissements provinciaux en vue d’améliorer leurs ressources et de renforcer leurs capacités d’intervention concernant les investissements de proximité en matière agricole, des routes de desserte et du social (EPSP, Santé, etc.).
Le Gouvernement central doit mettre en place des mécanismes efficaces de contrôle pour une affectation des ressources au développement des provinces et non aux avantages exclusifs des dirigeants.
Fait à Kinshasa, le 17 août 2015.
Adolphe MUZITO
Premier Ministre honoraire