Tribune : Juin 1998 - juin 2020: quel bilan pour les 22 ans d’existence du Franc congolais ? ( JL Kayembe, chef des travaux/faculté d'économie UNIKIN)

JUIN 1998 - JUIN 2020 : QUEL BILAN POUR LES 22 ANS D’EXISTENCE DU FRANC CONGOLAIS ?

Jean-Louis KAYEMBE wa KAYEMBE

Chef de Travaux à la Faculté des Sciences Economiques de l’Université de Kinshasa

1. Bref aperçu historique du Franc Congolais

Le Franc Congolais est la monnaie officielle de la République Démocratique du Congo (article 1er de la Constitution du 18 février 2006). Il a cours légal et jouit du pouvoir libératoire illimité sur l’ensemble du territoire national, et à ce titre, est accepté pour le règlement de toutes les transactions.

La création du Franc Congolais remonte à 1887 sous l’Etat Indépendant du Congo (EIC). Cette monnaie a continué d’avoir cours légal jusqu’après l’accession du pays à indépendance, avant d’être remplacé par le Zaïre monnaie en 1967, au cours de la deuxième République, sous le règne du Président MOBUTU.

Après la déliquescence de l’économie nationale, caractéristique de la dernière décennie de la deuxième République, et la perte de confiance au Zaïre-monnaie, le nouveau pouvoir issu de l’Alliance des Forces Démocratiques pour la Libération du  Congo (AFDL), à la suite du changement de régime intervenu le 17 mai 1997, sous le leadership du Président Laurent Désiré KABILA, avait confié à la Banque Centrale du Congo, dès le mois de mai 1997, la tâche d’opérer une réforme monétaire.

Cette  réforme monétaire, qui fut lancée en juin 1998, était essentielle au regard du contexte économique et financier qui avait marqué la décennie précitée de la deuxième république, à savoir :

• La perte de confiance généralisée dans la monnaie nationale du fait de l’instabilité persistante de sa valeur externe et interne (taux de dépréciation moyen annuel supérieur à 80 % entre 1990 et 1997 et taux d’inflation d’au moins 3 chiffres) ;
• La fragmentation de  l’espace monétaire (plusieurs monnaies circulant sur le territoire, le zaïre, le nouveau zaïre et les monnaies étrangères) conduisant à la multiplicité des  taux de change ;
• La dollarisation excessive de l’économie ;
• La pénurie de signes monétaires au sein du système bancaire se traduisant par  la rupture de l’équivalence de valeur interne entre la monnaie scripturale et la monnaie fiduciaire ;
• La désintermédiation financière accrue attestée par l’importante circulation fiduciaire hors banque et la désarticulation du système des paiements.

La réforme poursuivait plusieurs  objectifs. Au plan politique, il s’agissait d’adapter l’appellation de l’unité monétaire au changement de la dénomination du pays et de l’Institut d’Emission.

Au plan économique, il convenait de corriger les dysfonctionnements sus évoqués afin de parvenir  :

• L’unification de l’espace monétaire ;
• La stabilisation durable des prix intérieurs et du taux de change ;
• La réduction de la disparité des taux de change à travers le pays ;
• Le rétablissement du système des paiements ;
• La restructuration du système bancaire ;
• La relance de l’activité économique ; et
• L’institution d’une nouvelle unité monétaire.

La consécration de la réforme monétaire fut le remplacement, dès le 30 juin 1998, du zaïre-monnaie (nouveau zaïre) par le « Franc Congolais ». Une période intermédiaire de douze mois fut établie pour permettre aux agents économiques de procéder à la conversion de leurs avoirs et de passer du nouveau zaïre au Franc Congolais.

Les objectifs fixés à la réforme monétaire furent globalement atteints au cours de six mois ayant suivi l’introduction de la nouvelle monnaie, avant que le choc de la guerre de 1998 ne vienne saper quelques acquis de la réforme, notamment en ce qui concerne la stabilité des prix et du taux de change ainsi que la relance de l’activité. En effet, entre 1998 et 2001, le taux d’inflation se releva significativement, dépassant les 300 % et la monnaie nationale perdit plus de 85 % de sa valeur, dans un contexte de baisse marquée de la production intérieure.

C’est avec le lancement des programmes économiques soutenus par les partenaires extérieurs à partir de mi-2001 que la stabilité macroéconomique put être restaurée et la dynamique de l’activité économique relancée.

2. Evaluation de la santé du Franc congolais de 1960 à ce jour.

En considérant l’histoire du franc de la RDC, de sa naissance en 1887 à 2020, il appert globalement que le Franc Congolais a 102 ans. Cependant, cette longévité  n’a pas été linéaire, le franc ayant disparu à un moment donné du paysage économique congolais pour être remplacé, pendant une trentaine d’années, par le zaïre-monnaie. En effet, deux sous périodes non contiguës doivent être distinguées dans la vie du franc congolais. La première s’étale de 1887 à 1967, soit sur une période de 80 ans, et la seconde de 1998 à ce jour, totalisant  22 ans.

Considérons en particulier le comportement du franc congolais à la période post-indépendance. Le franc a-t-il toujours été stable, une monnaie forte ?

Il convient de relever en premier lieu que cette période est  subdivisée en deux sous périodes. La première de 1960 à 1967 et la deuxième, qui a vu le retour du franc congolais sur la scène économico-financier de la RDC, cours de 1998 à ce jour.

1. Comportement du Franc congolais de 1960 à 1967

Au cours de la période de 1960 à 1967, la valeur externe du Franc Congolais est restée remarquablement stable. Au cours de ces 7 années, la monnaie nationale a affiché des taux de dépréciation pratiquement nuls par rapport au dollar américain

Evidemment, cette stabilité n’a été possible qu’à la faveur du régime de changes fixes qui prévalait à cette époque, dans le cadre des accords de Bretton Woods. En effet, la RDC est devenue membre du FMI et de la Banque Mondiale en 1963 et participait ainsi au système monétaire international en vigueur de cette période, qui avait comme toile de fond le régime d’étalon-or devise. Toutes les monnaies étaient rattachées au dollar américain (à travers une valeur fixe) et ce dernier avait une valeur fixe par rapport à l’or.

Ainsi, les troubles socio-politiques qui ont émaillé la période de l’immédiat « après l’indépendance », n’ont pas significativement affecté le taux de change du franc congolais. C’est par contre sur le plan de la valeur interne que le franc subit de fortes pressions, à la suite de l’élévation du niveau d’inflation.

2. Bilan sur la valeur externe du Franc congolais depuis le grand retour de juin 1998

Cette partie n’a pas la prétention de faire une évaluation complète de la mise en œuvre de la réforme monétaire de 1998. Elle s’appesantit  essentiellement sur une analyse évolutive de la valeur externe du Franc Congolais, en considérant uniquement son taux de  dépréciation par rapport à la devise américaine.

Toutefois, il convient de noter que les principaux objectifs assignés à cette réforme ont globalement été atteints au cours de la période sous analyse, notamment l’institution d’une nouvelle unité monétaire, l’unification de l’espace monétaire, la réduction de la disparité des taux de change à travers le pays, la restructuration du système bancaire et la relance de le développement de l’activité financière, le rétablissement du système des paiements ,  la relance de l’activité économique  et de la réduction du niveau de l’inflation.

Cette période qui s’étale sur 22 ans, peut être subdivisée en 7 sous-périodes dont  4 phases d’instabilité monétaire et  3 phases de stabilité.

1. De 1999 à 2001 (1ère période d’instabilité)

Le taux de dépréciation moyen annuel du Franc Congolais a été de 73,9 % au cours de ces trois années.

Facteur explicatif : financement monétaire par la Banque Centrale des déficits publics pour faire face aux charges financières liées à l’effort de guerre.

Il importe cependant de relever que la dépréciation de 84 % enregistrée en 2001 fut décidée par les autorités publiques dans le cadre d’un programme économique et financier structuré, dont l’une des mesures phares était la réforme du régime de change (abandon des taux de change administrés et adoption du flottement monétaire). Cette décision visait notamment à aligner le taux de change officiel à celui du marché et d’éliminer la prime de change entre les marchés de change officiel et parallèle), phénomène qui alimentait une spéculation excessive.

2. De 2002 à 2007  (1ère  période de stabilité relative)

Le taux de dépréciation moyen annuel de la monnaie nationale avait baissé à 7,2 % au cours de cette sous période, avec un taux de dépréciation annuel particulièrement bas de 0,7 % en 2007 ainsi qu’une année d’appréciation monétaire (phénomène extrêmement rare dans l’histoire monétaire de la RDC).

Facteur explicatif : mise en œuvre des politiques monétaire et budgétaire orthodoxes, dans le cadre des programmes économiques et financiers conclus avec le Fonds Monétaire International (FMI) et la Banque Mondiale. Malheureusement, hormis le Programme Intérimaire Renforcé (PIR) qui a été mené à terme, les autres programmes n’ont pas été achevés.

3. De 2008 à 2009  (2ème  période d’instabilité)

Au cours de cette sous période, le Franc Congolais s’est déprécié au taux moyen annuel de 25,3 % par rapport à la devise américaine.

Facteur explicatif : choc négatif induit par la crise financière internationale qui a  entrainé la baisse de la croissance économique, la baisse des recettes publiques et le déséquilibre de la balance des paiements. Il s’en est suivi des déficits de l’Etat, financés par des avances de la Banque Centrale, lesquelles ont gonflé la demande globale et provoqué des bulles sur les marchés des changes.

4. De 2010 à 2015  (2ème période de stabilité /remarquable)

Au cours de cette sous-période, la monnaie nationale a affiché une stabilité remarquable avec un taux de dépréciation moyen annuel de  0,4 %.

Facteur explicatif : mise en œuvre des politiques macroéconomiques prudentes (notamment une politique monétaire proactive) et coordonnées, en dépit de l’absence de programme économique avec le FMI, couplée à une conjoncture internationale favorable, marquée notamment par la bonne tenue des cours mondiaux des principaux produits miniers exportés par la RDC. La forte croissance de la production et des exportations minières s’est traduite par une manne financière qui eut des effets positifs sur la valeur du franc.

5. De 2016 à 2017  (3ème période d’instabilité)

Le taux de dépréciation moyen annuel de la monnaie nationale est remonté à     23,6 % au cours de cette sous-période.

Facteur explicatif : Choc baissier majeur des prix des produits de base, lequel a entrainé le ralentissement de l’activité économique, l’apparition des déficits budgétaires et de la balance des paiements (déficits jumeaux).

6. De 2018 à 2019  (3ème période de stabilité relative)

Le taux de dépréciation moyen annuel du Franc Congolais a de nouveau baissé, pour s’établir à 2,4 %.

Facteur explicatif : bonne conjoncture internationale et politiques macroéconomiques prudentes dans le contexte d’une reprise de l’activité économique.

7. En 2020  (4ème  période d’instabilité)

Le taux de dépréciation du Franc Congolais au terme des six premiers mois de l’année est remonté à 12,15 %.

Facteur explicatif : crise économique liée à la pandémie de la Covid-19 ayant entrainé le financement monétaire des déficits de l’Etat sur la période de janvier à avril 2020.

3. Leçons à tirer et recommandations

• Le taux de change est le reflet de la santé d’une économie. Lorsque l’économie affiche des équilibres fondamentaux (croissance économique  soutenue, équilibre budgétaire et de la balance des paiements), toutes choses restant égales par ailleurs, la monnaie demeure globalement stable et renforce la confiance de ses détenteurs en tant qu’actif-réserve de valeur. Dans le cas contraire (déséquilibres budgétaire et extérieur, politiques macroéconomiques désordonnées, ralentissement voire contraction de l’activité), la monnaie peut devenir sujette à l’instabilité et perdre la confiance de ses détenteurs. Alors se développent des comportements de protection (notamment la dollarisation) qui peuvent menacer l’existence même de la monnaie en tant qu’institution sociale ;

• L’économie congolaise présente quelques faiblesses structurelles qui ne favorisent pas les efforts visant à stabiliser durablement la monnaie nationale. Il s’agit essentiellement :

• de sa vulnérabilité externe, du fait de son caractère extraverti et de sa dépendante à l’exportation d’un nombre réduit de produits miniers. En cas de choc négatif sur les cours mondiaux de ces produits, l’activité économique en pâtît, tel qu’il en fut les cas en 2008-2009, en 2016-2017 et en 2020.

• Il convient également de mentionner la facture importante d’importation des biens de première nécessité, lesquels constituent une consommation incompressible. En cas de baisse des recettes d’exportation, l’impératif de financer ces importations incompressibles à court terme, contribue à dégrader la balance des biens.

• Recommandation : renforcement de la résilience par la diversification de l’activité économique et la constitution des réserves budgétaires et le relèvement du niveau des réserves internationales. Ces dernières, qui ne peuvent couvrir actuellement que 3 semaines d’importation des biens et services, devraient être progressivement portées à moyen terme à 3 mois d’importation, dans une perspective de long terme à 6 mois.

• de la récurrence des tensions sécuritaires et des conflits armés. Cet état de choses  n’a pas permis, d’une part, une allocation efficiente des ressources au regard de l’exigence prioritaire de sauvegarder la souveraineté nationale, et d’autre part, a entrainé des dépenses publiques additionnelles, couvertes  par le financement monétaire.

• Recommandation : pacifier le territoire national et maintenir durablement un climat de paix et de concorde nationale.

• de la Persistance de la dollarisation de l’économie : elle constitue un héritage du désordre monétaire de l’époque du Zaïre monnaie. En effet, face à l’instabilité chronique de la monnaie nationale, les agents économiques ont de plus en plus recouru à la devise étrangère, en particulier le dollar américain, comme valeur refuge en vue de préserver leur pouvoir d’achat.

• Recommandation : pérenniser la stabilité de la monnaie en évitant la reproduction des phases alternatives de stabilité/instabilité (stop and go) qui ne favorisent pas la consolidation de la confiance du public en la monnaie nationale, ni l’accélération du processus de dédollarisation de l’économie.

En effet, les pays qui ont réussi à dédollariser leurs économies avec succès, sont ceux qui sont également parvenus à maintenir la stabilité macroéconomique dans la durée. En effet, la dédollarisation de l’économie permet d’augmenter l’impact des décisions de politique monétaire sur la sphère réelle de l’économie.

• de la faiblesse dans la mobilisation des recettes publiques, avec un taux de pression fiscale inférieur à 10 %, contre une norme de 20 % en Afrique.

• Recommandation : mener une réforme d’envergure de l’administration fiscale et du système d’imposition, tout en renforçant le dispositif de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales en vue de relever substantiellement le niveau des recettes mobilisées.

• de la persistance de la dominance budgétaire, laquelle a contraint la Banque Centrale a consentir des avances au Trésor pour couvrir ses déficits, malgré l’interdiction de la constitution et de la loi de la Banque Centrale et l’absence de coordination durable des politiques budgétaire et monétaire dans la poursuite des objectifs macroéconomiques

• Recommandation : poursuivre avec le développement des autres sources de financement sain de l’Etat, à l’instar des bons et obligations du Trésor, et de la levée des fonds au plan international et renforcer la coopération interinstitutionnelle ainsi que la coordination des politiques macroéconomiques.

4. Conclusion

Le Franc congolais a été marqué, au cours de ces 22 dernières années, par une succession des phases de stabilité et d’instabilité de sa valeur externe. Globalement, la période considérée comme de stabilité s’est étalée sur 14 ans et celle marquée par l’instabilité a totalisé 8 années. Au cours des 22 années susmentionnées, la monnaie nationale a enregistré globalement un taux de dépréciation moyen annuel de 17,3 % par rapport à la devise américaine contre un taux moyen de 50,6 % au cours des 22 années antérieures à la réforme susmentionnée, soit de 1976 à 1998.  Toutefois, lorsque l’on neutralise les années de prévalence des chocs externes sur l’économie (taux de dépréciation moyen annuel de 41,3 %), les années marquées par la stabilité affichent un taux de dépréciation annuel moyen de 3,6 %. Ce résultat n’est pas si mauvais lorsqu’on le compare à ceux des autres économies similaires de la région.

Par ailleurs, la plupart d’épisodes d’instabilité du franc congolais ont été provoqués par des déficits budgétaires importants, lesquels ont alimenté l’expansion monétaire et des pressions sur la demande des devises. Aussi, pour éviter une volatilité excessive du franc congolais et promouvoir sa stabilité dans la durée, convient-il de mettre en œuvre des politiques budgétaire et monétaire coordonnées, de renforcer la discipline budgétaire, de mettre définitivement fin au financement monétaire direct des déficits de trésorerie de l’Etat et d’accélérer les réformes visant le développement des marchés des titres, en particulier, l’approfondissement du marché de la dette publique. En procédant de la sorte, on parviendrait à inverser la dominance budgétaire qui constitue une entrave à l’efficacité de la politique monétaire.

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