Le débat constitutionnel qui traverse aujourd’hui la République démocratique du Congo semble enfermé dans une querelle de vocabulaire.
Les uns plaident pour la révision de la Constitution. Les autres réclament son changement. Chacun défend son expression favorite comme si l’avenir des institutions dépendait davantage des mots employés que des mécanismes juridiques permettant leur évolution.
Pourtant, à bien y regarder, cette opposition n’est peut-être pas aussi irréductible qu’elle paraît.
La question mérite d’être examinée avec calme, à la lumière de notre propre Constitution et de l’expérience d’autres démocraties.
La difficulté est connue. Ceux qui prônent l’adoption d’une nouvelle Constitution soutiennent qu’un référendum devrait nécessairement être organisé afin de soumettre le nouveau texte à la sanction populaire.
Mais une réalité s’impose : une partie du territoire national demeure occupée par des forces étrangères. Cette situation soulève inévitablement la question de la participation effective de tous nos compatriotes à une consultation référendaire nationale.
Faut-il pour autant renoncer à toute réforme institutionnelle jusqu’au rétablissement complet de l’autorité de l’État sur l’ensemble du territoire ?
La Constitution elle-même apporte un élément de réponse.
Son article 218 prévoit que la révision constitutionnelle peut être adoptée de deux manières : soit par référendum, soit par le Parlement réuni en Congrès.
Les constituants de 2006 ont donc délibérément prévu une double voie. Ils n’ont jamais fait du référendum l’unique mécanisme permettant de modifier le texte fondamental.
Dans le contexte particulier que traverse actuellement notre pays, la voie du Congrès apparaît dès lors comme une option constitutionnelle pleinement légitime.
Pour mieux comprendre cette approche, il n’est pas inutile de se tourner vers l’expérience des États-Unis d’Amérique.
Dans la tradition constitutionnelle américaine, il n’existe pas de distinction fondamentale entre ce que nous appelons révision constitutionnelle, réforme constitutionnelle ou changement de Constitution. Toutes ces modifications sont regroupées sous un seul concept : l’amendement.
La Constitution américaine fut rédigée lors de la Convention de Philadelphie de 1787. Les treize États de l’époque y avaient envoyé leurs délégués, parmi lesquels George Washington, Benjamin Franklin, James Madison et Alexander Hamilton.
Après sa rédaction, le texte ne fut jamais soumis à un référendum national.
Il fut ratifié par les conventions des différents États fédérés. La Constitution entra ainsi en vigueur sans avoir été approuvée directement par l’ensemble du peuple américain réuni dans une consultation populaire nationale.
Et pourtant, cette Constitution est aujourd’hui considérée comme l’une des plus stables et des plus influentes du monde.
Depuis son adoption, elle a connu vingt-sept amendements.
Certains ont eu une portée considérable.
Le premier amendement, adopté en 1791, garantit notamment la liberté d’expression, la liberté de religion et la liberté de la presse.
Le treizième amendement, adopté en 1865, a aboli l’esclavage.
Le dix-neuvième amendement, adopté en 1920, a reconnu aux femmes le droit de vote.
Le vingt-deuxième amendement, adopté en 1951, a limité à deux le nombre de mandats présidentiels.
Ces transformations ont profondément modifié la société américaine et le fonctionnement même de l’État. Plusieurs d’entre elles équivalent à ce que beaucoup qualifieraient aujourd’hui de véritables changements constitutionnels.
Pourtant, dans la culture juridique américaine, elles demeurent de simples amendements.
Les États-Unis démontrent ainsi qu’un amendement peut parfois produire des effets comparables à ceux d’une nouvelle Constitution.
Cette expérience nous invite à dépasser les oppositions artificielles.
Peut-être la véritable question n’est-elle pas de savoir si nous devons parler de révision ou de changement.
Peut-être convient-il plutôt de s’interroger sur les réformes dont notre pays a besoin et sur les voies constitutionnelles permettant de les réaliser.
À cet égard, une autre question mérite d’être posée sans passion ni tabou : celle de l’article 220 de la Constitution.
Pour les partisans d’une réforme institutionnelle profonde, cet article constitue aujourd’hui le principal obstacle juridique. Son alinéa 2 interdit notamment toute révision constitutionnelle ayant pour effet de réduire les prérogatives des provinces et des entités territoriales décentralisées.
Cette disposition est souvent présentée comme un verrou absolu.
Mais une interrogation demeure.
L’article 220 est-il lui-même verrouillé ?
La Constitution répond clairement sur les matières qu’elle protège. En revanche, elle ne contient aucune disposition déclarant expressément que l’article 220 lui-même serait irrévisable.
Nulle part il n’est écrit que cet article ne peut être modifié, réécrit ou supprimé.
Cette observation ouvre la voie à ce que les constitutionnalistes désignent sous le nom de théorie du double amendement ou de la révision en deux temps.
Selon cette approche, le constituant dérivé pourrait d’abord modifier l’article 220 conformément à la procédure prévue à l’article 218. Une fois cette première étape accomplie, il pourrait ensuite procéder à la révision des dispositions que l’ancien article 220 rendait intangibles.
Autrement dit, ce qui est aujourd’hui présenté comme un verrou absolu pourrait n’être qu’un verrou ordinaire susceptible lui-même d’être modifié selon la procédure constitutionnelle de droit commun.
L’image est simple : une porte peut être verrouillée. Encore faut-il démontrer que la serrure elle-même est enfermée derrière une autre porte. Or la Constitution indique quelles portes sont verrouillées, mais ne précise nulle part que la serrure ne peut être remplacée.
Cette réflexion n’est pas seulement théorique.
Elle concerne directement plusieurs débats majeurs relatifs à l’organisation de l’État, à l’efficacité des institutions, au coût du fonctionnement public, à la répartition des compétences entre le pouvoir central et les provinces, ainsi qu’à l’interprétation de certaines dispositions constitutionnelles, notamment l’article 217 relatif aux accords d’intégration et de communauté.
Le Congrès prévu par l’article 218 pourrait ainsi constituer le cadre institutionnel permettant d’examiner sereinement ces questions.
Cette procédure présenterait plusieurs avantages.
Elle éviterait les dépenses considérables liées à l’organisation d’un référendum national.
Elle permettrait de surmonter les difficultés pratiques résultant de l’occupation d’une partie du territoire national.
Elle offrirait enfin la possibilité de clarifier le cadre institutionnel avant les échéances électorales prévues en 2028.
Une Constitution n’est pas un monument destiné à demeurer immobile malgré l’évolution de la société. Elle est un instrument mis au service de la Nation.
Lorsqu’elle prévoit elle-même les mécanismes de son adaptation, les utiliser n’est pas une trahison de l’esprit constitutionnel. C’est au contraire lui donner pleinement effet.
Plutôt que de nous diviser entre partisans de la révision et défenseurs du changement, inspirons-nous peut-être du pragmatisme des grandes démocraties constitutionnelles.
Acceptons de considérer que ces notions ne sont pas nécessairement antagonistes.
Au fond, ce qui importe n’est pas le mot que nous choisissons.
Révision, réforme, changement ou amendement : l’essentiel demeure de doter la République démocratique du Congo d’institutions plus efficaces, plus cohérentes et mieux adaptées aux défis du présent comme aux exigences de l’avenir.
Carte blanche n°279 de Steve Mbikayi, député national et président du Parti Travailliste